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韦森:减税才是最好的宏观刺激政策

2013-11-07 09:17来源:凤凰财经作者:韦森点击:

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  "前些日子,澳大利亚央行副行长来访,我与他吃午餐时问他:你们澳洲政府的财政存款都放在哪里?是联邦储备银行?还是商业银行?他听到这个笑了笑,说我们的政府哪有什么财政存款?钱总是不够用,还没到账就马上支出去了,没有这个问题。而中国各级和各地政府有这么大的财政存款余额,且不断攀高,这说明我们是还有减税空间的。"韦森在接受凤凰财经专访时提到。
  
  十八届三中全会:改革是最大政策
  
  十八届三中全会召开在即,各界都对这次重要会议即将开启的改革有着很大的期待。财税体制作为改革的重头,有哪些可操作的空间?存在什么样的困难?学界有什么样的期待?针对这些问题复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森接受了凤凰财经的专访,详细阐述他对新形势下宏观经济走势和下一步财税体制改革的一些自己理解。
  
  韦森,经济学博士,教授,博士生导师,现任复旦大学经济思想与经济史研究所所长。2000年至2001年曾为剑桥大学经济与政治学院访问教授。主要研究领域为制度经济学和比较制度分析,对哲学,伦理学,法学,政治学,人类学,语言学,社会学以及宗教神学等学科也有着广泛的研究兴趣,在国内外著名学术刊物上发表论文数十篇。
  
  减税可能是唯一有效的宏观政策
  
  外需疲软、内需乏力、企业经营成本不断上涨,减税几乎成为所有经济学者的共识,但是多年呼吁和政府持续实施结构性减税政策之后,减税的呼声依然高涨,企业仍感觉税负过重。
  
  这一背景下接受采访的韦森直指减税重要性,他明确表示“现在唯一有效的宏观政策是财政政策,而有效的财政政策不是政府花钱,而是减税,不是结构性减税,而应当考虑总量减税。”
  
  他指出“中国各级政府有4万多亿元的财政存款,3万多亿的库底资金,这些数字本身就说明与其他国家相比,我们的政府还最不缺钱,最有钱。这些数字本身说明我们有很大的减税空间。”
  
  凤凰财经:十八届三中全会即将召开,各界对财税体制改革期望很大,在您看来财税改革领域最重要的是做什么?
  
  韦森:这里面主要有两条,第一条是按照中共十八大报告第四部分经济改革第一条,改革分税制的财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制;这个问题比较麻烦,中央和地方的利益博弈比较大,且牵一发而动全身,我待会再讲。第二个问题是,与政府的宏观政策相关联的财政政策,具体说来,政府应该考虑减税。不是结构性减税,而是总量减税。
  
  中国政府的财政收入已经连续20多年高速增长了,目前已经达到十几万亿元。在目前中国宏观经济增速正在下行的情况下,我们的政府要转变整个思维模式,不能税收和政府财政收入只增不减。
  
  近些年来,中国企业的竞争力正在下降,被一些劳动力成本更低的孟加拉、菲律宾、越南、印度尼西亚、东南亚国家和墨西哥、智利等拉美国家以及一些东欧国家追了上来。纺织行业、像箱包、clark和ecco的皮鞋以及名牌西服,这些都已经开始向其他国家转移。
  
  中国企业面临的主要问题是人民币升值、税负重、劳动力成本上升。其中劳动力成本问题是刚性的,人民币升值我们一个国家说了不算。目前要增加中国企业竞争力,最重要的宏观政策选项应该是减税,而不是政府花钱,无限制地扩大基建项目投资。
  
  凤凰财经:如果减税的话具体怎么操作呢?
  
  韦森:如果中国经济继续下行,企业经营困难,就要考虑减税来增加企业的竞争力。我们所说的减税,并不是各地正在推行的营改增中的结构性减税,也不是财政部门对中小企业的减负,而是考虑在整体上减低中国的宏观税负。具体减税要哪些税种和降低哪些税率,应该是财税税务部门的官员和专家来考虑的问题。
  
  现在的问题是,一提到减税,总是有财税部门和一些经济学家说,目前中国各级和各地政府的财政收入增速都在下降,地方政府负债又很重,各地财政部门连今年的增税目标都完不成,怎么还会有空间减税?这不是空发议论么?
  
  我觉得这个问题应该这么看:到底目前在中国政府财政收入的总盘子中有没有减税空间?今年六月份,有媒体透漏,到五月份,全国共有4万6千亿多财政存款,其中有3.2万多亿的央行国库库底资金,1万4千亿的财政专户资金,加起来相当于于四万六千亿的财政存款,结果李克强总理召开国务院常务会议,提出盘活财政存量资金。
  
  中国各级政府有4万多亿元的财政存款,3万多亿的库底资金,这些数字本身就说明与其他国家相比,我们的政府还最不缺钱,最有钱。这些数字本身说明我们有很大的减税空间。
  
  前些日子,澳大利亚央行副行长来访,我与他吃午餐时问他:你们澳洲政府的财政存款都放在哪里?是联邦储备银行?还是商业银行?他听到这个笑了笑,说我们的政府哪有什么财政存款?钱总是不够用,还没到账就马上支出去了,没有这个问题。再看美国,如果美国政府有一定的财政存款,奥巴马政府还会在上个月关门10几天?我们各级和各地政府有这么大的财政存款余额,且年年不断攀高,这一数字本身就说明我们是还有减税空间的。
  
  我们有这么大的财政存款,我认为政府就可以在整体上设定具体的减税目标,比如每年减税多少,而不是增长多少,应该把减税目标写进政府工作报告。比如同样是8%,不是今年全国的财政收入增加8%,而是要减少8%。这样地方财税部门的压力会减少,工作更好做。
  
  凤凰财经:在现在的宏观经济形式和财税体制下,这种做法现实吗?
  
  韦森:为什么不现实?现在主要是大家没有意识到税收的问题,老是考虑政府投资和政府花钱,而没有认识到减税才是最好的宏观刺激政策。
  
  中国经济发展到现在这个阶段,各行各业基本上都产能过剩,国外的订单也很难再继续增加了。在现在的这种宏观经济格局下下,扩张性货币政策可能无效,或者说可能收效甚微。所以宏观政策可能只有是财政政策,而财政政策不是继续增加政府的财政收入,同时增加政府的财政支出,而是减税。
  
  凤凰财经:为什么说货币政策无效?
  
  韦森:现在中国的宏观经济情势是外贸增长基本上到顶了,企业投资在下降,好的企业不缺钱,坏的企业或者那些“僵死企业”又拿不到贷款,银行不敢再贷款给他们。在这种情况下,如果央行继续放松货币政策,释放出的流动性,可能只有只有两个出路:一个地方政府的融资平台,一个是“僵尸企业”,货币进入这两个黑洞造成的显然不是健康的增长,还有再就是进入房地产领域。
  
  我记得,美国罗斯福政府时期的美国银行家、经济学家,美国联邦储备委员会主席(1934-1948)马里纳斯托达德埃克尔斯(MarrinerStoddardEccles)
  
  曾说过一句话:货币政策就像是一条绳子,只能拉不能推。意思是说,央行放出再多的钱,再多不能强迫企业贷款。用一句俗语开说,你可以把马强拉到河边,却不能强迫马喝水。这方面,美国和日本都是很好的例子,美国利率到了0.25,已经七八年了,日本也是长期的零利率,但是经济增速一直不高。
  
  所以现在看来,目前中国政府唯一有效的宏观政策可能是财政政策,而唯一有效的财政政策,不再是政府在无限制的投资和还钱,而是减税。这说来没有什么复杂的。
  
  现在许多媒体在讲“李克强经济学”,有些学者还把李克强经济学叫做“新供给学派经济学”。要学“供给学派”,就要学到底。美国里根政府时代所采用“供给学派经济学”,其中最主要的经济学家是拉弗((ArthurB.Laffer)。在经济学中,有一个著名的“拉弗曲线”,是说政府的平均税率的提高超过一定点时,税收不增反而会减。因为税率提高的一个临界点,在提高,就会影响到企业的经营,导致企业关门,政府更收不到任何税了,结果会最终导致经济增长放慢和政府税收减少。因此,美国供给学派的基本宏观政策理论主张,是通过减税刺激经济的增长,最后达致预算平衡。现在中国政府领导人要学供给学派,就要学到底,学供给学派的真招。从中国经济的现实来看,政府的平均税率是否已经到了拉弗曲线的那个拐点上了?如果是,政府要想未来继续增加财税收入,可能是通过减税,而不是继续增税。对此,实际上20世纪最伟大的经济学家凯恩斯也有过高论。凯恩斯在1931年出版的《劝说集》中就曾说过:“税收太高,就会背离其原来的目标。若有足够的时间采摘果实,减税比增税更有可能达致预算平衡。”这句话和拉弗曲线所讲的是同一个道理。
  
  集中财权做不到
  
  在地方财政困难、专项转移支付效率低下的现实之下,减少专项转移支付、明确事权,做到财力和事权相匹配是多年来各类文件反复提及的改革目标,对此现任财政部长楼继伟曾在不同场合反复提及集中财权、上收事权的改革思路,但是在韦森看来,目前各方利益博弈之下,这一改革路径很难实现。
  
  凤凰财经:财力和事权相匹配多年以来一直是财税体质改革的目标,有关这个问题您怎么看?
  
  韦森:我关注过财政部楼继伟部长之前的观点,也在他任财政部长之前参加的一个小范围的会议上亲自听过他自己解说这一想法。我倒是支持楼部长的说改革思路,财政部应该是一个政府财务的总管家。一个国家越是走向现代化,国家的财权越是向中央政府集中。西方国家的历史也证明了这一点,这也似乎是现代市场经济发展的一个必然趋势。因此,我个人之后一直比较赞同楼继伟部长的一些改革设想。
  
  但现在的问题是,在改革开放30多年来,地方政府在中国发展经济上起到了一个积极的作用,形成了中国自己的独特增长模式和和现在的这种体制安排。这种分税制的财政体制安排,被张五常、史正富和张军等经济学家认为是中国经济增长主要的制度原因。但是,如果在未来财权上收,事权也上收,用楼部长的说法是“支出责任”也上收,那么地方的财政收入份额无疑会减少。这不但牵涉到财政权力和事权或言支出责任的调整,也实际上牵涉到整个中国经济增长动力、增长方式和国家管理体制、政府职能转变等等一系列问题。实际上也将影响到未来中国经济增长产生一定的影响。譬如,目前各级和各地的地方政府负债这么大,如果把财税收入进一步上收,加上即将召开的十八届三中再如人们所预期的那样要改革农村集体土地的流转制度,这样无疑又会减少地方政府的卖地收入。这样一来,只会加重地方政府的债务负担,那地方政府又怎么会有更多的财源去按照过去的增长模式来发展经济?这样看来,任何财政体制改革,都将是牵涉到国家管理体制、经济增长方式转变,也会影响到未来中国的经济增长,是一个牵一发而动全身的问题,因而目前看来还很难推行,或者说难能做到。
  
  凤凰财经:为什么做不到?
  
  韦森:因为如果财政再进一步集中到中央去了,地方政府就会没有发展经济积极性了。回顾1994年以来分税制财税改革历程,这个问题就更加清楚了。当时,我们国家的财政收入大约只占GDP的12%,全国只有五千多亿的财政收入,政府当时那么缺钱,但是财税就是收不上来。当时是朱镕基(副)总理找地方大员商量,要实行分税制改革,把税收激励机制搞对头,并承诺财权上收之后,会给地方政府一定补偿,然后地方才接受和同意的了这一改革方案。
  
  这几年经济发展,地方政府确实是一个很重要的推动力量,像一个个开发总公司。像朱镕基总理那样强势的国家领导人,当时要上收事权都是那样困难。现在中国经济发展目前的阶段,这种税制和增长模式已经演变实行了这么多年,现在再想进一步上收财权,是不是更困难,谁又能力和权威来推行和做到呢?
  
  我的一个学生是地方政府官员,前几天来我办公室聊天,他告诉我,作为地方政府的一个主要领导,一天到晚都是考虑如何筹钱,如这块地怎么卖,那个地方要贷新款还旧债,那个地方的支出还没有着落,整天忙得一塌糊涂,忙来忙去还是忙钱的问题。这还是在上海经济情况较好的地方。在其他地方呢?其他落后地区和地方政府负债更大的地区呢?现在,各级和各地地方政府都在犯愁自己的财政收支问题,你要再欲减少地方政府的税收分成?他们会干吗?
  
  当然我们要看到,现在中央和地方分配比例中,中央财政支出占比并不高。从2011年财政部的财政决算报告来看,中央政府本级支出只占29.3%,而70.7%是通过一般性转移支付、专项转移支付和和地方税收返还还给了地方政府。中央政府财政收入在全国财政收入中占比大概50%多一点,支出却只占29.3%。即是说,中央收了“大头”、花了“小头”,地方收了“小头”,却花了“大头”。
  
  如果未来我们的财政体制改革要进一步上收事权,中央政府的支出责任要增加哪些?对地方政府转移支付和返还份额和转移支付制度又将如何改?这将是一个要经过多方讨价还价博弈的极其复杂的系统工程。目前能推行得开?三中全会最后在财政体制改革上能否做出什么最后的决定,我们还要拭目以待。
  
  预算法修订暂无进展
  
  有经济宪法之称的预算法修订工作受到广泛关注,其中央行“经理”还是“代理”国库更是曾近引发论战。
  
  持续关注修法进程的韦森明确表示,现行央行“经理”国库的规定无论如何不能动。否则将会导致管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”集中交给财政部门一家,从而产生一个收税和花钱不受任何监督和实质性制约的“超级财政部”。
  
  凤凰财经:我知道您一直非常关心预算法的修订,近来有什么进展,你们又做了哪些努力?
  
  韦森:根据全国人大常委会年初确定的2013年立法工作计划,《预算法》修正案被列为今年“继续安排审议”的法律草案。全国人大官员也曾公开表示,计划在8月三审。我们学界的一些关注这些问题准备7月份召开研讨会,讨论相关的问题,但是后来找人大有关领导询问,得知一些问题没有达成一致的意见,暂时不能上会,我们讨论会也就没有召开。
  
  实际上我们在预算法二审公布后,已经提出了很多修改意见,现在三审推迟,我们的意见也不知道有没有在三审稿被采纳,所以现在也就没有必要再次提出修改意见了。
  
  凤凰财经:预算法二审稿公布之后,学界和社会各界意见很大,在你们二十几位教授所提出的意见中,您认为最核心的问题是什么?
  
  韦森:核心问题一是要加强人大对政府预算制定、实施和监督的权力,更主要的是如何坚持和完善目前的央行经理国库的制度安排。这里不是央行“经理”还是“代理”国库问题之争,而是必须保持、坚持和完善“央行经理国库单一账户管理体制”问题。
  
  在这次《预算法》修正案的二审稿中,起草人巧妙的是不再执着于到底央行是“经理国库”(原《预算法》第四十八条第二款和1995年通过2003年修订的《中国人民银行法》第四条第八款写定下来的),还是“代理国库”,而是直接把原《预算法》第四十八条第二款整体删掉,代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”,同时增加了“各级政府财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”、“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”这样的条款。经过这样几个条款的综合修改,组合起来,起草人的目标非常明确,最终就是要改变现行的中国人民银行经理国库的制度,随之建立起一种财政部对预算资金有绝对支配权、委托中国人民银行代理或者选择商业银行代理的中国国库管理的新体制。拿掉央行国库,实际上会导致以后把管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”集中交给财政部门一家。这将导致我们政府财政管理体制乃至国家基本制度的重大改变。
  
  凤凰财经:这样就是说财政资金要在阳光下运行,有监督?
  
  韦森:阳光不阳光,不是文件规定的问题,而是制度保证的问题。我这里是说,至少目前我们的央行国库制,还能部分保证政府财政收支有一个第三方的审核和监督。
  
  另外,未来预算法的修订要要更多地发挥人大特别是人大预算工作委员的作用。我们几个教授今年也和几个省的人大预工委的领导交流过,也与人大的一些领导人交流过。大家比较一致的意见是,应该“做实”人大预工委。理想的制度安排是,若能使人大预工委应该像美国的预算办公室和国会的拨款委员会那样来全面掌控政府预算收支,那么我们的预算民主政治就能建立来了,就会从制度上杜绝很大一部分政府官员腐败寻租的问题。但这无疑会是一项重大的政治体制改革和一项现代国家制度的基本建设,不是我们这些大学教授和人大的财经委乃至人大本身所能决定的。但是作为关注我国现代化国家制度建设的一些书生,我们还是觉得有责任提出我们的一些建设性意见和建议的。

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