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尹中卿:人大审议预算时间太短 应强化审批职能

2013-11-29 09:02来源: 新浪财经作者:未知点击:

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  “中国经济学家年度论坛暨中国经济理论创新奖(2013)颁奖典礼”于11月28日在武汉举行。上图为全国人大常委、财政经济委员会副主任委员尹中卿。(图片来源:新浪财经梁斌摄)
  
  新浪财经讯“中国经济学家年度论坛暨中国经济理论创新奖(2013)颁奖典礼”于11月28日在武汉举行。全国人大常委、财政经济委员会副主任委员尹中卿在演讲时表示,人大审议预算时间太短。
  
  尹中卿称,许多国家议会把一半的会期用于审核预算,而全国人大只安排半天时间审核预算,甚至有时候还没有落实,导致一个季度三个多月没有预算。
  
  尹中卿建议,将我国财政年度改成当年4月1日至次年3月31日,另一种办法是把全国人大会提前到上一年12月底或者加开到一次秋季会议,单独审核预算。
  
  以下为演讲实录:
  
  尹中卿:谢谢!选择这个题目有三个考虑,今年经济学理论创新奖的获奖理论就是“财政信贷综合平衡理论”,我要讲的理论就是财政与金融在宏观调控中的作用。
  
  第二点考虑就是刚刚闭幕的十八届三中全会对全面深化改革进行了部署,其中就把财政预算的改革作为经济体制改革的重中之重。
  
  第三点全国人大正在修改预算法,经过上届两审,争论很大。下个月全国人大常委会将要再次审议预算法草案,如何总结十几年的经验,对预算法进行很好的修改,应该说不仅涉及到经济体制改革,也涉及到政治体制、社会体制和生态文明体制。
  
  根据我参加预算法修改的过程,我认为当前在十八届三中全会提出的预算改革与创新上,有五点需要考虑的地方:
  
  第一,要增强预算体系的科学性。自1995年实施《预算法》以来,我国初步形成了全口径的预算体系框架,我国预算体系改革与创新的目标就是要合理地鉴定各类预算的功能,形成公共预算、政府基金预算、各有资本经营预算、社会保险基金预算,完整全面、真实准确反正财政收支。
  
  1、要完善公共预算。公共预算的收入完全税收,支出主要用于政府提供的公共产品和服务,三种全会提出要清理重要支出与生产总值挂钩,全国人大要对四个法律进行修改,取消把开支与财政支付挂钩,要明确预算收入的法律性质,将全国政府的收入列为预算,要鉴定财政资金的使用范围,合理划分政府与市场的边界,通过公共预算提供公共服务,保障和改善民心。
  
  2、充实政府性基金预算。目前政府经济收入仅仅向人大报一个总数,许多项目都是自收自支,政府性基金、行政事业性收费、专项收费,很多罚款都需要清理和整合。同时要探索把政府所处的部门和自己自行组织的收入都纳入预算,最突出的就是土地出让收入,有些已经接近当地财政收入的一半,人大督促将土地出让金全额纳入基金预算,调整和细化土地出让金有关制度,分开管理。
  
  3、扩充国有资本经营预算。目前问题是收入范围仅仅涵盖企业的国有资本,不包括银行的国有资本,更不包括其他国有资产、国有资源,像国有的房地产企业、邮政企业、文化卫生企业、科研企业等都没有纳入预算范围。企业税后利润的提取比例很小,资源性企业,03年只上交15%,一般的企业只上交10%,其他企业只上交5%,国资委管的国家企业,还有几十家没有上交任何的收益,这种收益也在国有企业内部循环,用于公共财政和社会保障很少。比如说2003年预算将近一千亿,但用于公共财政只有50亿,所以三中全会提出要继续扩大国有资本经营预算的实施范围,提高国有资本收益上交公共财政的比例,2020年要达到30%,更多用于保障民生。
  
  4、探索社会保险基金预算。目前主要问题是不同地区、不同行业、不同单位之间社会保险基金标准不一致,统筹层级不同,项目之间难以接续。所以三中全会提出要健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度,要求把社会保险基金预算纳入管理,建立更加公平科学有效的社会保障制度。
  
  5、建立政府债务管理及风险预警机制。地方预算没有把政府性债务、担保债务等纳入预算,所以现在省市县乡合理不合法的隐性和显性债务普遍存在,所以提出要规范地方债务管理及风险预警机制,对防范和化解政府性债务提出了新的要求。中央预算也要逐步地削减体制,减少债务。地方政府要稳妥地处理存量债务,严格控制新增债务,将地方政府的债务收支分类纳入预算。
  
  第二,增强预算编制的完整性。
  
  1、健全预算收支分类。目前我国预算收入用类、款、项、目四个层次,支出分为类、款、项、目,加强对预算的完整性,将政府公共产品和服务划分不同类型对预算进行分类,按照国际通行做法,预算收支包括功能分类等,我们将预算收支三类分为一处,不同功能支出往往在多处反映,所以它不仅涵盖了预算内的收支,预算外收支,还纳入了社会保险等收支,形成了全国性的经营收支。
  
  2、统一预算编制权及编制机构。由一个单位编制预算,是大多数国家的做法,但在我国不但在财政内部都有很多编制预算机构,其他机构也是如此,多元体制使得预算编制分散,预算与制定政策结合不紧密,改革要求将预算编制权集中到财政部。
  
  3、建立部门预算。一改传统预算对各部门实际占有的预算资源反映不权的局面,有利于解决部分经费不均的现象。
  
  4、改革转移支付。1994年分税制之后,中央收入增加比较快、比较多,但支出责任又留给了地方,导致许多地方政府吃饭靠财政,运转靠收费,建设靠借债,三中全会提出要建立实权与支出责任相适应的财税体制,要进一步改革转移支付制度,增加一般性转移支付的规模和比例,形成结构合理的转移支付格局。
  
  5、建立跨年度的预算平衡机制。从20世纪80年代开始,许多发达国家都相继采用了中期预算的框架,实行滚动预算,我国一直实行年度预算体制,由于年度预算更多关注当年的资金而不是政策,很容易使政府只考虑年度收支安排,有多少钱就花多少钱,不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源和收支政策。随着预算规模扩大,和预算改革深化,我国也有必要引入中期预算框架,在编制年度预算的同时,来编制三年或者五年的中期滚动预算,实行年度预算与中期预算有级衔接,提高预算前瞻性、连续性、合理性。
  
  第三,增强预算审批民主性。
  
  1、要强化人大预算审批职能。财权是公民最重要的权力之一,财政的收入来自于公民的纳税,财政的支出影响着国计民生,在西方国家,议会起源于税收,预算权就成为国外议会除立法权之外最重要的权力。在我们国家一般权力属于人民,人民通过人大行使权力,各级人力一方审查批准预算,体现了人民主权和预算民主,就要切实推进以公民参与为基础的预算决策民主化进城,增强各级人大审批预算的作用,为预算守好门、把好关。
  
  2、探索人大会期制度,许多国家议会把一半的会期用于审核预算,全国人大只安排半天时间审核预算,甚至有时候还没有落实,导致一个季度三个多月没有预算,解决这个局面一种办法将我国财政年改变从当年4月1日到次年3月31日,3月初开人大会没有办法,另一种办法把全国人大会提前到上一年12月底或者加开到一次秋季会议,单独审核预算。
  
  3、健全预算的三独程序。一独由财政部门做说明,二独对预算草案进行讨论,三独进行表决。
  
  4、探索预算修正案和分享审批权。人大现在很多审批没有办法吸收到预算里去,预算最后审了之后一个字、一个数也没有动,所以很多同志建议建立修正案制度和单向表决制度,使人大可以修改预算。
  
  第四、增强预算执行和调整规范性。规范预算收支管理,建立现代国库制度,严格预算调整范围,严格超收收入使用,建立权责发生制的政府综合报告制度,使预算有法可依。
  
  第五,增强预决算监督的权威性。完善决算审批制度,强化预决算的监督,推进其透明度,完善预决算制度,严格预算法对于违法的惩处机制。
  
  谢谢大家!

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