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零关税并非主要诉求 美欧WTO改革同盟初现

2018-07-31 09:25来源:中国企业新闻观察网作者:chinaenwc点击:

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零关税并非主要诉求美欧WTO改革同盟初现

冯迪凡

在建立零关税贸易区方面,美欧之间仅仅是达成了有限共识;而双方表述和立场最为接近的恰恰是在“对WTO进行改革”这一诉求上,且其指向性非常明显,即谈判聚焦于WTO规则的更新,种种迹象表明在此方面日美欧已达成共识。

如果斯旺森不能连任,从今年10月开始,上诉机构将仅剩下3位正式法官。届时如果上诉大法官不够用,那么各方也就无法实现上诉。WTO最重要的仲裁体系也将陷入名存实亡的瘫痪状态中。

在美国总统特朗普多少有些夸大其词的言辞引导下,美欧贸易休战的消息迅速被演绎成了一起阴谋论式事件:在这种叙事方式中,美欧“珠胎暗结”建立零关税贸易区并力拉日本入伙,而世界贸易组织(WTO)将从此形如虚设。

而当笼罩在这份美欧协议上的迷雾散去,其显露出的文本事实,却几乎与上述猜测截然相反:此次美欧协议的四项核心合作原则包括了“三零(零关税、零壁垒、零补贴)”、“增加美对欧盟能源贸易出口”、“降低美欧双方贸易障碍(就标准进行对话)”以及“对WTO进行改革”,在建立零关税贸易区方面,美欧之间仅仅是达成了有限共识;而双方表述和立场最为接近的恰恰是在“对WTO进行改革”这一诉求上,且其指向性非常明显,即谈判聚焦于WTO规则的更新,种种迹象表明在此方面日美欧已达成共识。

中国世界贸易组织研究会研究部主任、对外经济贸易大学教授崔凡在接受第一财经记者采访时亦指出,在贸易战之中,可以说这可能是最为核心的事情,即贸易战的最终目标即为规则锁定。

值得注意的是,就WTO规则更新进行谈判的内容,仅是欧盟团队拿到华盛顿三项建议中的一项,很明显,此次在欧方希望力推的WTO争端解决机制(DSB)改革和推进开放的诸边(Plurilateral)主义谈判方面,美欧并未达成共识,但欧盟已经成功锁定了未来的讨论空间:就WTO改革,欧盟分别同中美建立高级别工作组。

欧盟推动WTO改革向美表诚心

在事后复盘中可以看到,这并不是一次组织有序的谈判。到目前为止,美欧谈判已过去近一周,而双方甚至都没有发布统一的会后文件。

除去特朗普同欧盟委员会主席容克在7月25日发布会上的讲话实录,美方也仅在白宫网站上发布了一份名为《特朗普总统开启了同欧盟的新互惠贸易关系》的事实清单,欧盟则在其网站上发布了一份美欧共同声明(注:为统一出处,以下引用的声明语句均来自于欧盟发布的声明)。

第一财经记者通过采访求证和文本对比后发现,上述三份材料最大的不同之处在于,相较于特朗普的发言,美国和欧盟各自在其网站发布的两份文件,在大豆与天然气的采买、取消汽车关税及钢铝关税等方面的言辞均更为谨慎,立场也更为保守,承诺少、愿望多;然而,双方在“WTO规则改革”方面的用词却达成了高度统一,且欧盟对推动WTO改革表现得十分积极主动。

不过,就如前文所述,在此次美欧磋商中,欧盟实际上拿出了三项建议,第一,改革WTO争端解决机制;第二,更新WTO规则以面对21世纪的挑战;第三,改善组织的日常工作(在谈判中推动开放的诸边主义谈判方式)。

此次,美欧双方先巩固了在第二条建议方面的共识。欧盟贸易委员马姆斯特罗姆在赴华盛顿之前,曾详细阐述了欧盟对于目前WTO体系不满的原因及欧盟中意的改革方向,在更新规则方面,她表示,欧盟加强了与日本、美国之间的三方合作,这种合作方式除了可以给三方一个增强WTO规则的机会之外,还可以向美国表明“他们的贸易伙伴对于改革是认真的”这一态度。

第一财经记者注意到,在推动WTO规则改革方面,欧美日在WTO层面及二十国集团(G20)峰会等场合均维持着统一战线,欧美日三方并在今年5月底达成了“美国、日本和欧盟贸易部长三方会议联合声明”,然而,由于彼时全球贸易冲突危机重重,这份指明欧美日在WTO规则改革方面联合立场的声明,在喧嚣声中被大部分人所忽略。

这并不是欧美日第一次发表就WTO问题的联合声明,实际上欧美日三国贸易部长此前曾两次进行会谈,讨论补贴和国企同竞争环境之间的关系,并曾同意联合采取多项初步行动,作为制定更严格产业补贴规则的基础。

彼时三方均认为,应当明确并改进WTO现行的产业补贴规则,以确保新加入的发展中国家成员无法规避这些规则的使用。

比如,在2017年12月WTO部长级会议后,日美欧就曾发表三方声明,称将增强协作,以消除其他国家产能过剩等问题带来的不公平贸易行为。

上述5月底的这份最新三方声明,则表明美日欧在共同立场方面又向前推进了一步,即三方在规制技术转让、产业补贴等方面达成一致。三方表示计划在2018年底之前开展各自的内部行动,以便在此后不久展开谈判,且必须确保主要的贸易伙伴们参与这些未来的谈判。

在此次美欧的联合声明中,双方确认了上述立场并形成两项共识。首先,在WTO规则改革的内容方面,美欧双方表示:“将推动在知识产权盗窃、强迫技术转移、产业补贴、国企制造的(经济)扭曲以及过剩产能方面的改革。”

其次,为了落实这一立场,美欧双方宣布,“立即建立一个执行工作组”,成员将包括“最紧密的顾问”。值得注意的是,与美欧声明中其他言语不详的“希望”、“想要”等用词相比,这个“立即(immediately)”一词在短短的声明中十分显眼。

崔凡在接受第一财经记者采访时表示,在WTO规则改革的问题上,美国在推进,欧盟提供了方案,此次双方成立了联合工作组,算是进了一步。

WTO规则改革内容方面,则可以参考今年5月31日发布的“美国、日本和欧盟贸易部长三方会议联合声明”。崔凡认为其重点在于,三方很可能在明年就要发起产业补贴与国企竞争规则的谈判,且保证关键贸易伙伴参加。

在WTO中贸易量最大是美中欧日,而在上述议题方面,美欧日三方态度一致。崔凡表示,美欧目前达成的共识是停战,美日之间虽然存在着严重分歧,但也有可能迟早会达成一致。

崔凡解释说,考虑到今年9月日本首相安倍晋三将面临党内选举,此外,日本接下来包括国会在内还将进行一系列的选举,因此,目前日本对美国进行让步的难度很大,不过,美日迟早会在今明两年中达成某种意义上的停战。

美国需停止阻挠WTO法官的任命

美欧之间既有统一立场和“表决心”,亦存在着严重分歧。在此次欧盟团队带到华盛顿的三条建议中,有关WTO争端解决机制改革方面,目前还看不到双方拿出破局方案的前景。

近日,同WTO关系密切的贝塔斯曼基金会(BertelsmannStiftung)发布了一份题为《重振WTO的多边管理》的报告(下称《报告》),报告回溯了争端解决机制的缘由和目前冲突焦点所在。

《报告》指出,许多国家加入WTO的一个关键目的,就是为了减少和“激进的美国单边主义”之间的冲突。自1995年以来,这些国家的目的已经实现了,美国一直借助WTO的法律框架来挑战其他国家的贸易行为。此外,在WTO框架下,(贸易)小国也可以成功挑战(贸易)大国的政策,这证明该机构的制度是有效的,但这这一成就并非意味着所有国家都对此制度感到满意。

《报告》指出,美国对上诉机构的职能就表现出了十分的不满:在美国奥巴马政府2016年的决定中,该政府就曾经反对重新任命上诉机构成员,而特朗普政府则延续并发展了这种做法,目前已经阻止了所有的新成员任命。

WTO争端解决机制下设的上诉机构常设7位法官,因美方阻挠开启新法官甄选程序,目前上诉机构的正式法官仅剩4人。按照规定,上诉机构处理每个案件至少需要3名法官。即使有4~5名正式法官,在实际工作中也会因为合法性问题,难以处理案件。

第一财经记者获悉,上诉机构的一位法官斯旺森(ShreeBabooChekitanServansing)的任期即将在今年9月30日结束,如果斯旺森不能连任,从今年10月开始,上诉机构将仅剩下3位正式法官。届时如果上诉大法官不够用,那么各方也就无法实现上诉。WTO最重要的仲裁体系也将陷入名存实亡的瘫痪状态中。

马姆斯特罗姆在此前也对此表达了强烈不满,她表示,为使各方可以遵守WTO规则,必须确保WTO的有效性。

换言之,基于欧美日可以推动规则改革,若不存在执法能力,那么规则又有何意义?

她指出,在此背景下,第一步要做的就是解决上诉机构目前的危机,而美国需要中止其对法官任命的任意阻挠行为。

马姆斯特罗姆还表示,欧盟也意识到上诉机构并不完善的现状,并愿对其工作进行改革。她认为,该上诉机构应当更加透明、更加可靠。

据第一财经记者了解,最近一次在7月20日的WTO争端解决机制例会上,美国再次拒绝了开启新法官甄选程序的建议。

一位日内瓦贸易官员对第一财经记者表示,此次南非、欧盟等国家均在会议上对美方此举表达了反对意见。洪都拉斯则拿出了一份有关争端解决机制下上诉机构功能的建议,这其中重点讨论了美方关心的法官任期合法性问题。

目前的麻烦也就出在上诉机构上。按照WTO争端解决机制的工作流程,通常在争端解决机制下建立专家小组,专家小组将在限期内于争端解决机制的会议上通过“反向一致”原则提出裁决报告。随后,如某一当事方向争端解决机制正式通知表示将进行上诉,则进入上诉程序。

中国人民大学经济学院教授程大为在接受第一财经记者采访时表示,造成上诉机构瘫痪是美方有意为之。

WTO具有三大功能,即谈判功能、政策审议和争端解决。目前,WTO的谈判功能实际上是处于停滞状态,多哈谈判并没有进展;政策审议就是撰写报告,还在运行;而WTO最重要的功能就是争端解决。

程大为认为,若因美方通过阻挠人事任命的方式,造成了WTO争端解决机制的实质性瘫痪,此举是很恶意的。一方面,这阻碍了中国使用争端解决机制的可能性,因为若上诉机构瘫痪,就算走到上诉这一步,也没有法官进行审理;另一方面,这已经对世界贸易体系造成了实质性损害。

改造WTO谈判:开放式的诸边主义未来

诚如程大为所说,目前WTO极其重要的功能之一——谈判功能实际上也停滞了。

自经历了西雅图会议(1999年)的失败后,美国感觉到在一个以发展中国家为主的组织中想要投票,其决策过程太困难了。程大为表示,为此,美方开始选择更多转向双边和区域自贸协定。

在此方面,欧盟也有自己的看法:正如欧盟内部存在双速欧洲一般,WTO成员在谈判方面也不一定非要做到步伐一致。

马姆斯特罗姆也指出,WTO需要适应世界变化。首先目前WTO谈判的方式存有局限性,欧盟渴望改革。

“一次又一次,因为少数国家追求狭隘而自私的利益,(谈判)进程受挫。”而由于WTO协商一致的规则,又无法对此现状作出改变。”她指出,在欧盟看来,成员应自由地以不同的速度发展,从而在不同的时间完成谈判并符合标准,且在去年的布宜诺斯艾利斯(24.48, -0.71, -2.82%)举行的部长级会议之后就应用了这一方法,并在电子商务、国内服务规则和投资便利化方面得到了很大进展,“希望将这种方式能被纳入世贸组织系统中”。

前述《报告》亦在此方面表示:“考虑到协商一致将继续是WTO的工作原则,(那么就)不应阻止WTO成员方的一些集团,通过开放的诸边倡议在具体问题上寻求合作。”

《报告》认为,在诸边倡议方面,各WTO成员方可以利用两套机制来进行合作:关键群体协议(CMA)以及WTO第二章第3条下的诸边协议(PlurilateralAgreements)。近年来通过CMA,WTO成员方成功地在信息技术协议(ITA)和达成一项基本电信协议方面有所斩获,且后者还是有关服务领域的。而CMA的一个主要特点是,WTO相关成员方可以就贸易规则进行谈判,且该贸易规则只适用于签署这些规则的国家,但其福利必须在最惠国待遇基础上扩大到所有WTO成员之上,包括那些不参与谈判的WTO成员方。

不过,考虑到CMA这样的特性,该谈判方式也就限于那些不怎么会出现“搭便车”现象的贸易领域。

诸边协议则不同。《报告》指出,简而言之,诸边协议并不会将谈判成功扩大到所有WTO成员之上,为此是否要将诸边协议纳入WTO也需要WTO各成员方的共识,为此对于诸边合作而言,在那些需要降低贸易成本的领域则更有空间。

无论如何,通过美欧对话,目前的WTO僵局有可能被打破。崔凡表示,若积极应对,世纪性贸易战有可能转化为世纪性的贸易规则谈判。

开放的诸边主义的确是推动WTO的改革的较好方式,特别是关键群体协议如果能定得比较合适的情况下。崔凡表示,需要观察的是,美欧是否会在其中放入一些令人难以接受的条款和较低的关键多数标准,为此我们也要有所考虑。

中国外交部发言人耿爽在7月26日的例行发布会上表示,美国、欧盟是世界上主要的经济体和贸易伙伴。如果美欧能够通过对话协商解决贸易上的分歧,能够顺应全球化潮流,推动贸易投资自由化和便利化,反对单边主义和保护主义,这不仅符合他们双方的利益,对世界来说也是好事。“当然,我们也希望美欧有关努力和举措符合多边贸易规则,比如非歧视原则等。”


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